Sí, deben hacerlo; Sí, pueden hacerlo; y a propósito, también es su deuda

Hoy existe un consenso general en cuanto a la posibilidad de que al menos una de las corporaciones públicas del gobierno no pueda pagar su deuda, así como se han generado diversos llamados para algún tipo de reestructuración de la deuda.

En 1917, como parte de la Ley Jones que estableció la estructura de gobierno para Puerto Rico, el Congreso autorizó a Puerto Rico a emitir bonos e incluyó una disposición que exime de impuestos estatales y federales todos los bonos emitidos por el gobierno de Puerto Rico.

Tres de las premisas fundamentales establecidas en mi ensayo publicado hace ocho meses con el título, “Hacia la refundación de la economía de Puerto Rico y del Estado Libre Asociado” son: que hay un riesgo real de que la isla no pueda pagar su deuda; que Estados Unidos tiene que ser parte de la solución; y que la situación de la economía y la deuda pública, así como su solución, están íntimamente relacionadas con el status y la relación política de Puerto Rico con los Estados Unidos.

Hoy existe un consenso general en cuanto a la posibilidad de que al menos una de las corporaciones públicas del gobierno no pueda pagar su deuda, así como se han generado diversos llamados para algún tipo de reestructuración de la deuda. Aunque no ha habido ninguna acción por parte del gobierno federal, se han hecho fuertes reclamos para algún tipo de intervención o asistencia, y el comisionado residente Pedro Pierluisi ha presentado un proyecto de ley, con el apoyo total del gobierno de Puerto Rico, para extender a la isla la aplicación del Capítulo 9 de la Ley Federal de Quiebras, de la misma manera que está disponible para los estados.

En este blog no voy a repetir las soluciones que propuse. Usted puede leer mi libro. Más bien, voy a insistir en que el gobierno de Estados Unidos tiene que ser parte de la solución, y voy a demostrar que hay una alta posibilidad de que los Estados Unidos también sean responsables del pago de la deuda. Esa es la razón por la que escribí este blog originalmente en inglés, y esta versión es su traducción.

SÍ, DEBEN HACERLO

Puerto Rico se enfrenta a dos crisis simultáneamente: la mayor recesión económica de nuestra historia moderna y una carga desmedida por la deuda pública. La combinación de la eliminación de la sección 936 del Código federal de Rentas Internas en 1996 por el Congreso de Estados Unidos, con sus graves consecuencias económicas y el efecto negativo sobre el déficit estructural del gobierno de Puerto Rico y sus principales corporaciones públicas, sumado a un pago por servicio de la deuda que va a aumentar vertiginosamente en los próximos años, se ha convertido en la tormenta perfecta. La crisis fiscal empeora la crisis económica, y esto a su vez incide sobre la primera. Es un círculo vicioso en el que las medidas viables de estímulo económico agravan la crisis fiscal y la atención a la crisis fiscal tiene efectos negativos sobre nuestra economía. Por si fuera poco, por primera vez en nuestra historia, nuestra población se está reduciendo. Acciones y apoyos decididos son necesarios para darle a nuestra economía el espacio para que crezca y, eventualmente, podamos pagar nuestras obligaciones.

Aunque Puerto Rico tiene una gran parte de la culpa, Estados Unidos también es responsable de la crisis económica. No es solo por la eliminación de la Sección 936 en los años 90, sin darle a Puerto Rico ningún poder o herramienta para compensar esa pérdida. Es también que la aplicación indiscriminada de leyes federales a Puerto Rico tiene el efecto de imponernos las variables y las normas del país económicamente más desarrollado del mundo, siendo la de Puerto Rico una economía que nunca ha alcanzado un desarrollo pleno, haciéndonos menos competitivos en la economía mundial. El informe más reciente del Banco de la Reserva Federal de Nueva York (julio de 2014), menciona, específicamente, como elementos que dificultan nuestro crecimiento económico la aplicación del salario mínimo federal y de la Ley Jones (ley de cabotaje) a la isla, que son a su vez claros ejemplos de variables económicas que no controlamos. Además, el presidente de la Comisión de Recursos Naturales de la Cámara de Representantes de Estados Unidos, el congresista Rob Bishop, ha expresado públicamente su preocupación por el impacto económico negativo de la aplicación de ciertas normas de la EPA, en especial con respecto a nuestros altos costo de energía y la necesidad de avanzar más hacia el gas natural.

En relación a la famosa (o infame) deuda pública de $72 mil millones, tenemos que recordar que Puerto Rico incurrió en esa deuda cuando tenía una calificación crediticia positiva de sus bonos, los cuales fueron vendidos y comprados, originalmente, en el mercado de bonos municipales de Estados Unidos, que está fuertemente regulado por el gobierno federal. Sí, el gobierno de Puerto Rico estaba pidiendo demasiado prestado, pero el endeudamiento excesivo fue posible porque esa era la política monetaria de los Estados Unidos Los años en los que la cantidad de dinero que se tomó prestado explotó, fue durante el tiempo que el Banco de la Reserva Federal ejecutó su política monetaria expansiva con tasas de interés de casi cero. En la misma medida, la crisis del sistema bancario de los Estados Unidos, que casi se derrumbó en 2008, tuvo un origen similar. La “burbuja inmobiliaria” fue posible porque los federales estaban permitiendo la entrada de dinero fácil al sistema. Prestamistas con acceso a dinero fácil a tasas de casi cero se volvieron locos dándoles préstamos hipotecarios a personas que ellos sabían que tenían pocas posibilidades de poder repagarlos. En gran medida, fue precisamente por eso que el gobierno federal rescató al sector financiero. Los bancos fueron los responsables de su mala gestión, los dueños de hogares mordieron el anzuelo, pero los federales fueron cómplices en ese fiasco. En nuestro caso, si Puerto Rico estaba incurriendo en demasiada deuda, fue en parte porque los federales mantuvieron las tasas de interés bajas, artificialmente, lo que a su vez abrió el apetito en Wall Street para los bonos de alto rendimiento de Puerto Rico, todo bajo la mirada atenta de las distintas agencias financieras federales.

Fundamentalmente, si Estados Unidos estuviese experimentando una crisis similar a la que Puerto Rico tiene en sus manos, tomaría medidas inmediatas que Puerto Rico no puede tomar. Lo primero, imprimir más dinero. Lo segundo, pedir prestadas cantidades ilimitadas de dinero para estimular la economía, y usarían su banco central (Banco de la Reserva Federal), para establecer una política monetaria que impulsara el desarrollo económico.

Puerto Rico no tiene ninguna de esas herramientas. Incluso en Europa, con su mercado común y la Zona Euro, el Banco Central Europeo actúa continuamente para reaccionar a las diferentes necesidades de sus países miembros. Y encima de eso, las ciudades y pueblos de Puerto Rico, al igual que sus corporaciones públicas, no pueden utilizar el mecanismo del Código Federal de Quiebras cómo lo hizo Detroit recientemente. Un amigo me dijo hace poco que hace un año estábamos siendo comparados con Detroit y Grecia y nuestra reacción intuitiva era, “no hay manera”. Un año más tarde, estamos empezando a decir que “ojalá y fuéramos Detroit y Grecia. Por lo menos uno de ellos puede pedir protección de los tribunales y el otro tiene un banco central que intervenga”. Detroit está saliendo de la quiebra mediante la reestructuración de sus deudas al amparo de la ley federal, la cual Puerto Rico no puede utilizar, y Grecia, al menos, tiene un banco central europeo con quien pelear. Nosotros tenemos a nadie.

Pero si estos argumentos no fueran suficientes, Estados Unidos tiene que entender que nuestra crisis también va a tener consecuencias para ellos en el continente. Si Puerto Rico o cualquiera de sus corporaciones públicas no cumplen con sus pagos a los tenedores de bonos, esto, además de afectar aún más la economía de la isla, tendrá un efecto indeterminado en el mercado de bonos municipales de Estados Unidos. Y si nuestra economía sigue estancada, una de dos cosas va a suceder, o tal vez ambas: (1) los niveles de dependencia de las transferencias federales aumentarán vertiginosamente para poder mantener un nivel mínimo de calidad de vida y, (2) en la medida en que no haya dinero suficiente para sostener los servicios públicos a los niveles que requiere la población, los sectores más dependientes y menos productivos optarán por emigrar a Estados Unidos. En palabras simples, si Puerto Rico falla, el Tesoro de Estados Unidos será el que finalmente pagará la cuenta.

Y debo añadir como un desarrollo más reciente que el mundo está observando. Cada día, más medios de noticias internacionales están mirando la situación de Puerto Rico y cuanto más ven, más apuntan hacia la responsabilidad compartida de Estados Unidos en esta crisis. Si Puerto Rico cae podría convertirse, fácilmente, en un problema internacional para Estados Unidos. Tengan en cuenta que para América Latina y el Caribe, Puerto Rico es un país hermano. Lo qué sucede en Puerto Rico no se queda en Puerto Rico y los Estados Unidos

SÍ, PUEDEN HACERLO

Si Estados Unidos debe ser parte de la solución, la pregunta a contestar es: ¿puede hacerlo? La respuesta es sí. A través del Departamento del Tesoro y el Banco de la Reserva Federal, la rama ejecutiva del gobierno de Estados Unidos tiene amplias facultades y mecanismos para aliviar la crisis de la deuda. Hay muchos estudios académicos y económicos disponibles, algunos públicos, otros privados, que demuestran que las agencias federales no necesitan la aprobación del Congreso para actuar con respecto a Puerto Rico, es una cuestión de voluntad.

Pero el Congreso también tiene su responsabilidad compartida. El proyecto de ley del comisionado residente Pierluisi es un paso en la dirección correcta pero no es suficiente. Si queremos un verdadero desarrollo económico sostenible y limitar la dependencia de las transferencias e incentivos federales, lo que el Congreso tiene que hacer es darle a Puerto Rico la facultad de legislar en materia económica, de la misma manera que lo hacemos hoy y que lo hemos hecho durante más de cien años, con respecto a nuestro sistema contributivo, sin intervención del Congreso. Por eso estoy convencido de que la solución permanente está ligada al status. La solución, que la describo con más detalle en mi ensayo de agosto, es lo que se ha llamado el Estado Libre Asociado Soberano, pero sobre eso no voy a elaborar más en este escrito.

Al argumento de que el gobierno de Estados Unidos no va a actuar porque no quiere establecer un “precedente”, mi respuesta es simple: no habrá ningún precedente porque no somos y no queremos ser un estado. La participación de Estados Unidos en la solución tiene que basarse en la relación política especial que existe entre Estados Unidos y Puerto Rico, y como tal, no será un precedente para los cincuenta estados de la unión.

Y A PROPÓSITO, TAMBIÉN ES SU DEUDA

Por último, Estados Unidos tiene que ser parte de la solución porque al final del día el Tribunal Supremo de Estados Unidos podría decidir que el gobierno federal también es responsable de la deuda de Puerto Rico. Y sí, en este argumento nos vamos a chocar de frente con el tema de status, es inevitable.

En primer lugar, vamos a entender cómo se incurrió en dicha deuda. En 1917, como parte de la Ley Jones que estableció la estructura de gobierno para Puerto Rico, el Congreso autorizó a Puerto Rico a emitir bonos e incluyó una disposición que exime de impuestos estatales y federales todos los bonos emitidos por el gobierno de Puerto Rico. La Sección 745 del Título 48 del Código de Estados Unidos dispone lo siguiente:

“Todos los bonos emitidos por el gobierno de Puerto Rico, o por autoridad de éste, estarán exentos de contribución por el gobierno de los Estados Unidos, o por el gobierno de Puerto Rico, por cualquier subdivisión política o municipal del mismo, o por cualquier estado, territorio o posesión, o por cualquier condado, municipio u otra subdivisión municipal de cualquier estado, territorio o posesión de los Estados Unidos, o por el Distrito de Columbia.”

Nuestros bonos se han vendido y comprado basados a una ley federal y cumpliendo con las reglas federales. Esta disposición fue adoptada en 1917 como parte de los poderes plenarios del Congreso sobre el territorio de Puerto Rico. El Congreso ordenó a los otros estados a no gravar nuestros bonos, algo que claramente el Congreso no tiene poder para hacer en lo que respecta a los bonos de otro estado en específico.

Por los últimos 25 años o más, la posición oficial del Departamento de Justicia federal, los comités con jurisdicción sobre Puerto Rico en la Cámara de Representantes y el Senado de Estados Unidos y los informes de la Casa Blanca, tanto del presidente George W. Bush como Barack Obama, han establecido que incluso después del establecimiento del Estado Libre Asociado de Puerto Rico en 1952, Puerto Rico sigue siendo un territorio no incorporado. El informe más reciente de la Casa Blanca declara, específicamente: “en la opción de Estado Libre Asociado, Puerto Rico seguiría estando, como lo está hoy, sujeto a la Cláusula Territorial de la Constitución de Estados Unidos” (marzo de 2011). Por lo tanto, se podría argumentar que los poderes que el Congreso tuvo para establecer en 1917 la sección 745 que concede triple exención a nuestros bonos son los mismos poderes que tiene hoy para mantener esa exención e imponerla a los cincuenta estados. Toda esa historia legal y financiera es un claro indicio de que el gobierno de Estados Unidos tiene una responsabilidad compartida sobre nuestra deuda.

Pero hay más. El 8 de enero de 2007, el Tribunal Supremo de Estados Unidos resolvió el caso de Limtiaco, Procurador General de Guam v. Camacho, Gobernador de Guam. Los temas son bastante particulares pero el fundamento de la decisión es muy interesante. Había una disputa “local” entre el gobernador de Guam y su secretario de Justicia en relación con una emisión de bonos y si ésta constituía una infracción de una disposición de limitación de la deuda pública incluida en la Ley Orgánica federal de Guam. El gobernador de Guam solicitó una declaración del Tribunal Supremo de Guam de que la emisión de bonos propuesta para financiar las obligaciones permanentes del territorio, autorizadas por la legislatura de Guam, no violaba la disposición de limitación de la deuda contenida en la Ley Orgánica de Guam, en contra de lo que sostenía el secretario de Justicia de Guam. El Tribunal Supremo de Guam estuvo de acuerdo con el gobernador. El Tribunal Federal de Apelaciones del Noveno Circuito rechazó la apelación del secretario de Justicia. El Tribunal Supremo de Estados Unidos revocó. Es el último párrafo de la opinión del Tribunal Supremo, escrita por el juez Thomas, que arroja luz sobre la responsabilidad del gobierno federal en lo que respecta a la deuda de un territorio:

“Es cierto que concedemos deferencia a los tribunales territoriales sobre asuntos de interés puramente local. Sin embargo, este caso no se ajusta a ese modelo. La disposición sobre la limitación de deuda protege tanto a los ciudadanos de Guam como a los Estados Unidos de las posibles consecuencias de la insolvencia del territorio. Por lo tanto, este caso no es una cuestión de interés puramente local.“

Es cierto que en ese caso el Tribunal Supremo estaba interpretando la ley federal que estableció el gobierno de Guam. En nuestro caso, el gobierno de Puerto Rico se rige por nuestra propia constitución que fue autorizada y aprobada por el Congreso y el pueblo de Puerto Rico. Pero eso no cambia el fundamento de ese párrafo: Estados Unidos tiene responsabilidad por la insolvencia financiera de un territorio y los asuntos relacionados con los bonos de los territorios son un asunto de interés nacional.

En mi vida política, he argumentado durante muchos años en contra de la definición de Estado Libre Asociado como un territorio. Sin embargo, la posición oficial de Estados Unidos es que somos un territorio. Si ese es el caso y visto en conjunto con la citada sección 745, existe un argumento fuerte de que Estados Unidos tendría que asumir “las posibles consecuencias” de la insolvencia de Puerto Rico y que la deuda de $72 mil millones “no es una cuestión de interés puramente local”. El gobierno federal no puede afirmar que Puerto Rico sigue “estando, como lo está hoy sujeto a la Cláusula Territorial de la Constitución de Estados Unidos” con el fin de negar a Puerto Rico facultades y poderes para resolver nuestra crisis económica y social, para luego darse la vuelta y decir que no tiene ninguna responsabilidad sobre nuestra deuda porque la crisis de la deuda es “un asunto de interés puramente local”. Como se dice en inglés, you cannot have your cake and eat it too.

Por lo tanto, le tengo noticias a Estados Unidos. Si Puerto Rico se viese obligado a dejar de pagar cualquiera de sus obligaciones, cualquiera de esos bonistas afectados podría llevar un caso judicial contra el gobierno de Estados Unidos y Limtiaco v. Camacho parece decir que tienen, potencialmente, un caso sólido. Creo firmemente que Estados Unidos tiene que ser parte de la solución a la crisis económica y de la deuda de Puerto Rico. Lo creo, no como un argumento legal, sino porque es lo correcto y justo con Puerto Rico y para Estados Unidos. Pero al final del día, puede ser que lo que mueva a Estados Unidos a la acción sea la responsabilidad legal.

En los últimos 18 meses he oído el argumento de que Estados Unidos no actuará con respecto a Puerto Rico porque “es demasiado pequeño para salvarlo”. Eso podría ser verdad. Pero tal vez la otra parte de la ecuación también es cierta: “Puerto Rico es demasiado grande para dejarlo caer”. Sí Puerto Rico: demasiado pequeño para salvar, demasiado grandes para caer.